Les petites et moyennes villes en Europe

Christophe DemaziereChristophe Demazière est professeur en aménagement et urbanisme à l’université de Tours et chercheur à Cités, territoires, environnement, sociétés (CITERES ; UMR 7324). Partenaire du projet ESPON TOWN, il nous présente ci-dessous les premiers résultats du projet.

Près de 70% de la population européenne vit en ville, mais moins d’un urbain sur deux réside dans une agglomération de plus de 100 000 habitants. Les petites ou moyennes villes forment une catégorie discutée – voire floue – selon les auteurs et les pays considérés (ÖIR et al., 2006), mais elles font pourtant partie de l’expérience quotidienne de nombreux citoyens européens. Par ailleurs, elles contribuent au polycentrisme et opérationnalisent la notion de « force dans la diversité » qui caractériserait la cohésion territoriale, économique et sociale européenne (CCE, 2008). L’ESPON a donc commandité à un consortium coordonné par la Katholieke Universiteit Leuven l’étude des espaces urbains comptant entre 5 000 et 50 000 habitants[1]. Engagé dans ce projet avec deux collègues de l’UMR CITERES (Abdelillah Hamdouch et Ksenija Banovac), je peux préciser les grandes lignes du travail et livrer quelques résultats actuellement soumis à l’ESPON.

L’identification des noyaux urbains correspondant aux petites et moyennes villes (désormais PMV) suit la méthode définie par la DG Regio (2011) et l’OCDE dans leur travail sur « le nouveau degré d’urbanisation », qui traite des grandes agglomérations. Ici, une base de données géographiques couvrant l’espace européen a été conçue pour identifier toutes les zones urbaines définies morphologiquement (et non en fonction des limites administratives). On a ainsi distingué 850 grandes villes ou high density urban clusters, 8 414 PMV – territoires urbains de 5 000 à 50 000 habitants, ayant une densité de population entre 300 et 1500 habitants/km ² –  et environ 69 000 « très petites villes » qui ont chacune moins de 5 000 habitants.

Dans l’espace européen, 46,3 % de la population vit en high density urban clusters, tandis que 24,2% vit dans une PMV. La carte 1 montre l’importance numérique des PMV dans le pentagone, ce secteur de l’Europe qui s’étend du sud de l’Angleterre à l’Italie du Nord, traversant les pays du Benelux et l’ouest de l’Allemagne. Cette macrorégion à fort PIB contient de très grands pôles urbains (Londres, Randstad, Ruhr, Milano…) mais aussi un grand nombre de PMV. D’autres groupes de PMV se trouvent dans la ceinture industrielle de l’Allemagne du Sud-Est et la Pologne, et le long de l’arc de la Méditerranée occidentale, de l’Espagne à l’Italie, en rapport avec l’urbanisation littorale des dernières décennies. La France, en dehors du Sud-Est, apparaît comme un pays à « très petites villes » plutôt que comme comptant nombre de PMV.

En croisant cette géographie avec les nombreux indicateurs disponibles à l’échelle NUTS3, le projet montre que les dynamiques territoriales macro sont le facteur le plus déterminant pour la dynamique des PMV. Autrement dit, il existe une dépendance au sentier régional, à la fois dans les zones les plus riches de l’Europe (le Pentagone) et dans les contextes moins favorisés (par exemple l’Est de l’Europe).

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Par ailleurs, l’analyse révèle une divergence générale des performances des PMV selon leur proximité ou non des zones métropolitaines. Alors que les PMV périmétropolitaines connaissent en moyenne la croissance de la population et de l’emploi dans les années 2000, les PMV situées dans des zones reculées tendent à présenter des tendances négatives. Dans le premier cas, au-delà de scores positifs en matière démographique et économique, y a-t-il maintien, ou même renforcement, du rôle fonctionnel et territorial des PMV ? Certaines PMV semblent déstabilisés par la périurbanisation et par la concentration d’emplois des fonctions métropolitaines dans les grandes villes. Elles risquent de devenir des « villes dortoirs. Mais un sentiment d’identité locale et un degré élevé de décentralisation institutionnelle et budgétaire permettent parfois des stratégies proactives de mise en réseau synergique avec les grandes zones urbaines, dans la proximité géographique ou même un certain éloignement. Et dans les régions européennes où les PMV prédominent, il est souhaitable d’articuler l’orientation de l’UE et la stratégie territoriale nationale pour les soutenir, car les PMV contribuent au bien-être et au développement futur de leurs populations.

Globalement,  la valeur intrinsèque de l’appareil économique de la PMV au regard de divisions spatiales plus larges est un trait décisif. Les bonnes ou mauvaises fortunes des PMV apparaissent fortement liées à leur insertion économique et sociale au niveau régional, national et même international. De plus, la façon dont la spécialisation socio-économique ou le développement historique sont compris par les acteurs politiques est un élément important.

Outre la définition des PMV du point de vue morphologique, nous avons utilisé, pour l’identification et l’étude des PMV, deux autres approches déjà énoncées dans le projet ESPON 1.4.1 (ÖIR et al., 2006) :
[checklist type=’2′][list_item]Sur le plan fonctionnel, la PMV est un centre urbain rassemblant des emplois, des services et d’autres fonctions qui servent des populations dans son hinterland. La petite ou moyenne ville agit ici comme le noyau d’une région urbaine fonctionnelle dont il s’agit d’identifier les contours et la « performance » ;[/list_item][list_item]D’un point de vue institutionnel, une PMV englobe une municipalité ou plusieurs ; c’est le cas en France étant donné la fine maille communale. A moins que l’unité territoriale de gouvernement local ne couvre un vaste espace contenant possiblement plusieurs PMV, comme c’est le cas en Suède ou au Pays de Galles.[/list_item][/checklist]

Croiser les différentes conceptions de la PMV (morphologique, fonctionnelle, institutionnelle) a été un des défis relevés au cours du projet TOWN. Ainsi, on a attribué aux polygones identifiés comme PMV les données détaillées disponibles pour les municipalités correspondantes. Le processus étant complexe, cette opération a été limitée à 10 régions[1]. Le traitement  des données suggère que les caractéristiques des PMV sont, en moyenne, différents de ceux des grandes villes sur plusieurs points :
[checklist type=’2′][list_item]L’industrie représente une plus grande proportion de l’emploi et le secteur des services y est moins développé, notamment les services marchands ;[/list_item][list_item]Le taux d’activité est plus élevé, de même que la proportion de travailleurs peu ou pas diplômés ;[/list_item][list_item]La proportion de navetteurs sortants est plus élevée que dans les grandes villes des mêmes régions ;[/list_item][list_item]Le pourcentage de résidences secondaires y est plus élevé.[/list_item][/checklist]

Mais au-delà de ce profil moyen, de fortes différences ressortent. Ainsi, la répartition sectorielle des emplois révèle un large éventail de profils. De même, la taille compte au sein des PMV : les plus petites ont tendance à avoir des profils économiques et fonctionnels plus spécialisés. Cette diversité recouvre des différences importantes entre les systèmes urbains nationaux : quoi de commun entre les PMV de Flandres, qui s’inscrivent dans un tissu urbain dense et bénéficient de la déconcentration tertiaire, et les villes du Nord de la Suède, qui desservent de larges arrière-pays ? Pour ces raisons, une enquête détaillée, comprenant la rencontre d’acteurs publics et privés, a été menée dans 31 petites et moyennes villes situées dans 10 pays. En France, il s’agit de Chinon (petite ville touristique), d’Issoudun (bastion industriel) et de Vendôme (à 40 minutes de Paris par le TGV). Conduire des analyses détaillées de PMV spécifiques était nécessaire avant d’envisager la formulation de préconisations d’actions publiques, lesquelles sont attendues par l’ESPON.

Compte tenu de la grande diversité entre les PMV considérées dans chaque pays et à travers l’Europe, nous insistons sur l’importance de développer une approche fondée sur les caractéristiques des PMV, les situant dans leur contexte régional tout en accordant une attention particulière à leurs relations et interactions avec les échelles nationales et internationales. Par exemple, bien que certaines des villes étudiées ont accompli une transformation de leurs structures économiques traditionnelles et se développent en attirant des activités culturelles ou de l’économie de la connaissance, il ne faut pas se laisser griser. Il n’est ni possible ni souhaitable de prescrire de façon rigide un ensemble d’actions génériques. Seule une analyse en profondeur de l’économie et de la société locale peut fournir des informations sur le type de ressources et de groupes-cibles (entreprises, associations, résidents, navetteurs, touristes, etc.) qui contribuent au développement. Sur cette base, les développeurs économiques et les urbanistes (deux catégories professionnelles clés, de notre point de vue) doivent travailler avec l’ensemble des acteurs régionaux et locaux pour créer une vision partagée du développement territorial, laquelle pourra ensuite orienter l’investissement (par exemple dans les infrastructures). Cette vision doit englober le territoire de la PMV dans son ensemble – l’aire urbaine et non pas la seule ville-centre –, mais aussi rechercher des complémentarités fonctionnelles entre PMV et avec les grandes zones urbaines. A un moment où de nombreux pays et territoires connaissent des réductions importantes des dépenses publiques, ces formes de coopération entre autorités locales méritent d’être encouragées.

Références citées
CCE (2008) Turning Territorial Diversity into Strength. Green Paper on Territorial Cohesion. Luxembourg, OPOCE.
DG Regio (2011) The new degree of urbanization, working paper. http://ec.europa.eu/eurostat/ramon/miscellaneous/index.cfm?TargetUrl=DSP_DEGURBA (consulté le 01/07/2012)
ÖIR et al. (2006) Project 1.4.1. – The Role of Small and Medium-Sized Towns (SMESTO). Rapport final, Luxembourg, ESPON.

[1] Pour plus de détails, http://www.espon.eu/main/Menu_Projects/Menu_AppliedResearch/town.html
[2]  Il s’agit de 3 régions NUTS1 : Chypre, Slovénie, République tchèque et de 7 régions NUTS 2 : Catalogne, Flandre, Pays de Galles, Piémont, la région de Varsovie, le Nord de la suède, et en France, la région Centre.